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Nota di sintesi
La pianificazione urbana e territoriale sta attraversando a Trento un periodo di intensa attività tecnica e politica, candidandosi come elemento strategico per lo sviluppo urbano. Nell’ultimo decennio importanti processi economici e sociali hanno determinato uno scenario di grandi trasformazioni: da un lato ampie aree centrali hanno perso la loro funzione originaria e oggi non sono più utilizzate (aree industriali, caserme militari, aree ferroviarie); dall’altro, si assiste alla trasformazione e al declino sociale ed economico di interi ambiti territoriali. Le politiche urbane, di conseguenza, cambiano forma: non devono più definire nuove urbanizzazioni, ma governare un ampio progetto di restauro della città. Alla pianificazione viene chiesto di selezionare e attivare processi di trasformazione territoriale su ambiti dismessi e, contestualmente, mobilitare attori e investitori economici, in uno scenario sempre più dinamico, complesso e multidisciplinare.
Queste esigenze hanno comportato l’utilizzo di una vasta gamma di strumenti dalla spiccata connotazione strategico-attuativa: Piano Strategico, P.R.U.S.S.T., Accordo di Programma, Patti Territoriali, Perequazione Urbanistica. Tali dispositivi, pur mostrando una grande vivacità e capacità operativa, lasciano irrisolto il problema del coordinamento con i piani sovraordinati: le numerose varianti di cui è oggetto il piano regolatore comunale ne sono una dimostrazione.
Del resto, la consapevolezza circa l’inadeguatezza del P.R.G. come strumento unico di pianificazione comunale trova un riflesso dichiarato nel Documento programmatico 2000 per la revisione del P.R.G., nel quale viene esplicitato il bisogno di definire un nuovo sistema di “governo integrato del territorio”. L’ampio dibattito sul progetto di risanamento urbano diviene quindi il motivo per affrontare un processo di revisione delle politiche e degli strumenti della pianificazione.
Innovare i criteri della pianificazione comunale rientra anche nei progetti di riforma della legislazione urbanistica provinciale e nazionale. Il documento di indirizzo redatto dalla Provincia di Trento nel 2002, intitolato “Nuova idea del territorio”, richiama la necessità di una profonda modifica dell’impianto urbanistico provinciale per inserirlo nella più ampia riforma delle autonomie locali. Al contempo, il dibattito disciplinare promosso dall’INU, anche se non ha portato ad una riforma della legislazione urbanistica nazionale (ancorata sulla rigida struttura della L. 1150/42), sta tuttavia trovando conferma nella vivace sperimentazione di molte regioni italiane.
Queste innovazioni configurano in primo luogo una diversa struttura del piano comunale, che gli permette di lavorare a due livelli, uno strutturale, per definire indirizzi e strategie di lungo periodo, l’altro operativo, per essere efficace nei tempi e nei modi; viene dunque assicurato il coordinamento fra piani, alleggerendo la componente procedurale attraverso l’individuazione di scale diverse di intervento pubblico. In secondo luogo le innovazioni comportano una dimensione nuova nella terminologia e nei principi (sostenibilità, sussidiarietà, responsabilità, cooperazione, partecipazione, equità sociale, pluralismo, negoziazione, efficacia), per rispondere a questioni ambientali e di equità sociale non più eludibili.
Procedendo nel senso sopra descritto, due sono gli obiettivi del presente lavoro. Il primo consiste nel fornire una panoramica generale sullo stato della pianificazione a Trento, analizzando gli strumenti specialistici sopra citati, le relazioni con il piano comunale e, in generale, con la pianificazione provinciale e il piano strategico per la città di Trento. L’analisi vuole porre in evidenza le strozzature di cui soffre l’attuale sistema di pianificazione comunale. Avvalendosi dell’apporto scientifico del Documento programmatico 2000 per il P.R.G. e del Documento di indirizzo per la revisione del P.U.P., ci si propone come secondo obiettivo di estrarre e riassumere gli elementi fondamentali di innovazione della pianificazione urbana e territoriale da più parti auspicati.
Concludono il lavoro alcune “riflessioni personali”, maturate in questi anni nell’ambito dell’esperienza professionale interna all’amministrazione comunale (come tecnico del servizio Edilizia Privata e come segretario della Commissione consiliare per l’Urbanistica).
Conclusioni
Nell’esaminare il quadro complessivo della pianificazione urbana a Trento emerge con evidenza come l’utilizzo di strumenti specialistici - Piano Strategico, P.R.U.S.S.T., Accordo di Programma, Patti Territoriali, Perequazione Urbanistica- si scontri con un quadro disciplinare di riferimento non idoneo ad accoglierli: si tratta di strozzature causate dalla natura prescrittiva e vincolistica del piano comunale, che comportano un utilizzo sproporzionato di varianti al Piano Regolatore, trasformando il territorio in un palinsesto confuso ed irrazionale (la variante 2001, accogliendo variazioni nate perlopiù nell’ambito di progetti d’area, conferma queste perplessità).
Come in altre regioni, anche per Trento va dunque delineandosi con forza l’esigenza di un rinnovo strutturale del piano, che consenta di superare l’ostacolo della rigidità e della scarsa operatività del P.R.G. nel governare le trasformazioni territoriali. Seguendo le linee guida definite dal Documento programmatico 2000, al Piano Regolatore Generale viene sostituito un sistema organizzato su due livelli, uno strutturale ed uno operativo. Il piano struttura, pensato come strumento flessibile e aperto e non direttamente cogente per la proprietà privata, è il vero strumento di programmazione generale a cui spetta l’individuazione di un progetto strategico in termini territoriali, ovvero il compito di definire sia gli obbiettivi da perseguire nel lungo periodo che le azioni per conseguirli. I piani operativi recepiscono invece quelle indicazioni del piano struttura attuabili secondo un programma che ne definisce tempi, modalità e finanziamenti, tendenzialmente nell’arco temporale di una legislatura, su ambiti territoriali nei quali sono maturate le condizioni economiche e politiche per una loro trasformazione.
La soluzione di coordinare la pianificazione di lungo periodo con obiettivi di gestione immediata, ovvero un piano a due velocità, trova nel quadro legislativo di riferimento un ostacolo insormontabile.
La legge urbanistica provinciale individua ancora nel P.R.G. lo strumento unico di pianificazione comunale; improntare un nuovo sistema di piano secondo gli indirizzi sopra citati rischierebbe di produrre, nel quadro legislativo vigente, non pochi problemi di natura sia tecnica che giuridica.
In questo senso, si mostra oggi ancor più necessaria una revisione della legislazione nazionale, secondo le linee promosse dall’INU, sia per garantire quel riconoscimento giuridico che «autorizzi a separare il piano generale, non vincolistico, da un piano attuativo vincolistico» (Campos Venuti), sia per delineate importanti innovazioni operative - perequazione urbanistica, nuovo regime di fiscalizzazione immobiliare, copianificazione-, ma anche come stimolo per implementare definitivamente le riforme locali.
L’innovazione strutturale comporta anche un rinnovo nei contenuti del piano comunale, necessari ad assicurare quella visione olistica del territorio che costituisce la vera nuova dimensione delle politiche urbane. I documenti analizzati presentano una mutazione nella percezione della città e del territorio, perché mutate sono le aspettative della società e dei singoli cittadini, le capacità di analisi scientifica e, di conseguenza, le tipologie di problemi che l’urbanistica deve affrontare. Ci si riferisce alla maggiore consapevolezza ambientale, ma anche alla necessità di forgiare nuove forme di governo ispirate alla partecipazione e al pluralismo. Questa nuova dimensione si attua attraverso un rinnovo nei principi da perseguire e, di conseguenza, nella terminologia, che qui ci limitiamo ad enunciare: sostenibilità ambientale; sussidiarietà; responsabilità; cooperazione; partecipazione; equità sociale; efficacia.
In conclusione possiamo sostenere che, almeno sul piano teorico, siano maturate tutte le condizioni per pervenire ad una riforma organica della disciplina urbanistica a livello provinciale e comunale. Ciononostante, il dibattito politico che fa da cornice alle trasformazioni territoriali stenta a recepire la componente innovatrice, che rimane perlopiù enunciata solo in termini di principi generali. Sembra quasi che la maturità sociale verso i temi dello sviluppo sostenibile, della partecipazione, del pluralismo, venga riconosciuta nelle dichiarazioni di intenti, sfruttando l’ampio consenso che produce, salvo poi essere accantonata nella fase di implementazione.
Evidentemente la cultura di cinquant’anni di P.R.G. ha permeato la politica, tanto che una visione di urbanistica comunale su due livelli distinti, più snella ma che modifica nei principi il dibattito politico, mette in difficoltà la politica stessa (ma anche la struttura amministrativa comunale), abituata a confrontarsi sulla unicità e sulle logiche prescrittive e direttamente conformative del P.R.G.. La riflessione nasce dallo scarso interesse suscitato in ambito politico dalla nuova forma del piano urbanistico comunale, mentre l’attenzione è rivolta ad aspetti di grande e piccola portata, più puntuali e maggiormente legati alla logica conformativa del P.R.G. e al consenso che ne deriva.
Anche la riforma terminologica sembra non suscitare l’interesse che merita. Certo, tentativi in questo senso, anche all’interno della politica, ci sono stati - l’esperienza della “Casa della città” ne è una conferma –, ma con risultati non confortanti. Si auspica dunque non l’abdicazione della politica, ma una profonda revisione del suo approccio, affinché si trasformi il modello classico “dirigistico” delle decisioni, che si muovono in modo gerarchico dall’alto al basso, in un modello orizzontale, basato sulla ricerca del consenso intorno ad un’idea condivisa di città e di territorio.
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